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半月谈:解读“十二·五”医改规划实施方案
2012-03-26


  3月22日,国务院印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》,规划明确了2012-2015年医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务,是未来四年深化医药卫生体制改革的指导性文件。规划中最大的亮点:到2015年,政府卫生投入增长幅度将高于经常性财政支出增长幅度,并实现个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下,做到有效缓解看病难、看病贵问题。

  规划从加快健全全民医保体系,巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制,积极推进公立医院改革,统筹推进相关领域改革,建立强有力的实施保障机制等方面,明确了未来四年医药卫生体制改革重点和主要任务。医改“指挥棒”之下,改革的路径更加清晰,如何踏踏实实走好这条医改之路更加引人关注。

国务院医改办负责人谈医改“十二五”规划

  国务院日前发布了关于“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知。就此,记者采访了国务院医改办公室有关负责人。

  问:为什么要制定医改规划?医改规划与医改意见和三年实施方案怎样衔接?

  答:医改关系到十几亿人民的健康福祉,也是事关经济社会全局的系统改革,是一个长期而艰巨的过程。按照《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》,到2020年覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立,实现人人享有基本医疗卫生服务。要实现这一目标,医改必须分阶段、有步骤地持续深入推进。

  医改启动实施前三年,也就是2009-2011年,是医改的起步阶段,着眼于保基本,从基层入手推进改革。尤其是在基层成效更加明显,人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到较大改善,看病难、看病贵问题有所缓解,推动了民生保障和改善,也为扩大内需、促进经济发展创造了良好条件。

  但医改也面临诸多困难和挑战,改革的难点进一步聚焦,只有持续深入推进,才能不断扩大改革成效。因此,制定医改规划,对于巩固扩大前一阶段改革成果,实现2020年医改长远目标至关重要。只有明确了2012-2015年医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务,才能进一步凝聚共识、找准突破口,推动医改持续有效深入。

  问:为什么说“十二五”时期是深化医改的攻坚阶段,也是建立基本医疗卫生制度的关键时期?

  答:“十二五”时期在深化医药卫生体制改革进程中承前启后,这一阶段的改革能否取得成效,既关系到前期改革的成果能否巩固扩大,也直接决定着医改长远目标能否顺利实现。

  从制度建设的角度来看,通过前三年五项重点改革,基本医疗卫生服务制度的政策框架已经成形,基本医疗保障制度覆盖了城乡全体居民,基本药物制度在基层初步建立起来,基层服务体系薄弱的现状明显改善。

  从改革推进的角度看,医改采取了自下到上、由外到内逐步深入、持续攻坚的推进策略。前三年改革的重点在基层,到了“十二五”时期,改革的重心逐步从基层上移到公立医院,涉及体制机制改革的问题更多更复杂。

  这是利益格局调整的深水区,医药卫生体制长期积累的深层次矛盾在这一时期集中暴露,需要逐一破解。因此,“十二五”时期是建立基本医疗卫生制度的关键时期。

  问:公立医院改革的思路是怎样的?将采取什么步骤推进?

  答:公立医院是医疗卫生服务体系的主体,也是社会各界关注的焦点。通过近三年的改革探索,公立医院改革的路径逐步清晰,“十二五”时期要坚持公立医院的公益性质,按照“四个分开”的要求,以破除“以药补医”机制为关键环节,以县级医院为重点,统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等方面的综合改革,逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。

  一是要采取调整医药价格、改革医保支付方式、落实政府办医责任综合性手段和联动政策,破除“以药补医”机制。二是要推进政事分开、管办分开。落实公立医院的经营自主权,建立现代医院管理制度。同时,要以病人为中心、服务为导向,大力开展便民惠民服务,方便群众就医。

  “十二五”期间要把县级公立医院改革放在突出位置,统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、采购机制、价格机制等方面的综合改革;加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设,力争使县域内就诊率提高到90%左右,基本实现大病不出县。2015年要实现县级公立医院阶段性改革目标。

  问:“十二五”期间在鼓励和促进社会办医方面有什么目标?会采取哪些措施?

  答:医改规划提出,到2015年,实现非公立医疗机构床位数和服务量达到分别达到医疗机构总数和服务总量的20%左右。为实现这一目标,将进一步加大鼓励和促进社会办医的力度。

  一是放宽社会资本办医准入。要落实调整和新增医疗卫生资源社会资本优先的原则,每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张的,原则上不再扩大公立医院规模。鼓励和引导有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量以及境外投资者举办医疗机构。鼓励具有资质的人员(包括港、澳、台地区)依法开办私人诊所。

  二是进一步改善执业环境。要全面落实非公立医疗机构在税收、价格、医保定点、土地、重点学科建设、大型设备配置、职称评定等方面的鼓励和优惠政策,为非公立医疗机构创造公平发展环境。

  三是坚持扶优扶强。要优先支持社会资本举办非营利性医疗机构,这契合卫生服务的公益性质,也是国际上通行的。鼓励社会资本举办和发展具有一定规模、有特色的医疗机构,发展高水平、高技术含量的大型医疗集团。

全民医保体系如何健全?

  国务院日前印发的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》指出,要充分发挥全民基本医保的基础性作用,重点由扩大范围转向提升质量。在继续提高基本医保参保率基础上,稳步提高基本医疗保障水平,着力加强管理服务能力,切实解决重特大疾病患者医疗费用保障问题。

  扩大基本医保覆盖面,提高基本医疗保障水平

  规划提出,“十二五”期间,我国职工医保、城镇居民医保和新农合三项基本医疗保险参保率在2010年基础上提高三个百分点。重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员,以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作。

  规划要求,到2015年,城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到每人每年360元以上,个人缴费水平相应提高。职工医保、城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%左右,明显缩小与实际住院费用支付比例之间的差距。城镇居民医保和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区,支付比例提高到50%以上。

  同时,完善基本医保管理体制,鼓励以政府购买服务的方式,委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

  提高医保服务水平,完善医保支付制度

  规划提出,“十二五”期间要加快推进基本医保和医疗救助即时结算,使患者看病只需支付自负部分费用,其余费用由医保经办机构与医疗机构直接结算。建立异地就医结算机制,2015年全面实现统筹区域内和省内医疗费用异地即时结算,初步实现跨省医疗费用异地即时结算。

  规划提出,加大医保支付方式改革力度,结合疾病临床路径实施,在全国范围内积极推行按病种付费、按人头付费、总额预付等,增强医保对医疗行为的激励约束作用。

  “十二五”期间,医保支付政策进一步向基层倾斜,鼓励使用中医药服务,引导群众小病到基层就诊,促进分级诊疗制度形成。将符合资质条件的非公立医疗机构和零售药店纳入医保定点范围,逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。

  完善医疗救助制度,探索重特大疾病保障机制

  规划指出,“十二五”期间要加大救助资金投入,筑牢医疗保障底线。资助低保家庭成员、五保户、重度残疾人以及城乡低收入家庭参加城镇居民医保或新农合。取消医疗救助起付线,提高封顶线,对救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例提高到70%以上。

  同时,在试点基础上,全面推进重特大疾病救助工作,加大对重特大疾病的救助力度。无负担能力的病人发生急救医疗费用通过医疗救助基金、政府补助等渠道解决。鼓励和引导社会力量发展慈善医疗救助。鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动。

  规划提出,充分发挥基本医保、医疗救助、商业健康保险、多种形式补充医疗保险和公益慈善的协同互补作用,切实解决重特大疾病患者的因病致贫问题。积极探索利用基本医保基金购买商业大病保险或建立补充保险等方式,有效提高重特大疾病保障水平。加强与医疗救助制度的衔接,加大对低收入大病患者的救助力度。

  此外,完善商业健康保险产业政策,鼓励商业保险机构发展基本医保之外的健康保险产品,满足多样化的健康需求。

公立医院改革如何推进?

  在《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》中指出,积极推进公立医院改革,坚持公立医院公益性质,以破除“以药补医”机制为关键环节,以县级医院为重点,统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等方面的综合改革。

  落实政府责任,改革补偿机制

  规划指出,坚持公立医院面向城乡居民提供基本医疗卫生服务的主导地位,进一步明确政府举办公立医院的目的和应履行的职责,扭转公立医院逐利行为。合理确定公立医院(含国有企业所办医院)数量和布局,严格控制建设标准、规模和设备配备。禁止公立医院举债建设。

  规划表示,以破除“以药补医”机制为关键环节,推进医药分开,逐步取消药品加成政策,将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。

  规划提出,提高诊疗费、手术费、护理费收费标准,体现医疗服务合理成本和医务人员技术劳务价值。医疗技术服务收费按规定纳入医保支付范围。

  控制医疗费用增长

  规划表示,医保经办机构和卫生监管部门要加强对医疗服务行为的监管,制止开大处方、重复检查、滥用药品等行为。

  规划指出,强化医保对医疗服务的监控作用,采取总额预付、按人头、按病种付费等复合支付方式,引导医疗机构主动控制成本。

  规划指出,加强卫生部门对医疗费用的监管控制,及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查及重复检查等行为。加强对费用增长速度较快疾病诊疗行为的重点监控,控制公立医院提供非基本医疗服务。

  建立现代管理制度,创新医院管理服务

  规划提出,推进公立医院政事分开、管办分开。各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务,逐步取消公立医院行政级别。

  同时,探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构,明确理事会与院长职责。建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系,提高医务人员待遇。严禁把医务人员个人收入与医院的药品和检查收入挂钩。

  规划指出,深化以病人为中心的服务理念,持续提高医院管理水平和医疗服务质量。简化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程,方便群众就医。全面推行便民惠民措施,大力推广优质护理,优化服务模式和服务流程,开展“先诊疗、后结算”和志愿者服务。积极推进区域统一预约挂号平台建设,普遍实行预约诊疗,改善就医环境,明显缩短病人等候时间。发展面向农村基层及边远地区的远程诊疗系统。

  推进县级公立医院改革,深化城市公立医院改革

  规划指出,县级公立医院是农村三级医疗卫生服务网络的龙头。“十二五”期间要把县级公立医院改革放在突出位置,力争使县域内就诊率提高到90%左右,基本实现大病不出县。2015年要实现县级公立医院阶段性改革目标。

  同时,按照上下联动、内增活力、外加推力的原则,加快推进城市公立医院改革试点,拓展深化试点内容。鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投入。

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